Enfoque histórico
1.
El Cabildo
Los
pueblos hispanoamericanos tenían una verdadera participación en el poder, a
través de una noble institución de raíces medievales: el Cabildo, que era un
cuerpo representativo de los intereses de la comunidad. Recién cambia la
situación con la dinastía de los Borbones, que aplicó las formas políticas del
despotismo ilustrado y sostuvo la autosuficiencia del orden temporal; borra los
rasgos del régimen mixto y crea las Intendencias, en 1783, con la intención de
suprimir la autonomía de los Cabildos. Pero, aún entonces, por haberse
arraigado tanto esta institución, el viejo impulso continuó y hasta entró en
conflicto con el nuevo, y fueron precisamente los Cabildos los que canalizaron
la resistencia.
Según
José María Rosa, la España del siglo XVI se trasladó a América pero,
inesperadamente, dio un salto atrás de cinco siglos, por las condiciones de
vida en el nuevo mundo. Los municipios indianos, en los siglos XVI y XVII, no
se parecían a los españoles de esa época, sino a las ciudades de la Castilla
medieval, con sus fueros característicos. “La misma ley histórica que creara la
libertad foral de las ciudades castellanas, dio nacimiento a la autonomía vecinal
de las ciudades indianas” (1).
Herederos
de los antiguos concejos de Castilla, los cabildos ejercen en américa igual
amplitud de atribuciones: políticas, judiciales, legislativas, económicas y
culturales. Por eso se hablaba de los cincuenta brazos del cabildo, para
indicar la multiplicidad de sus funciones.
En
el Río de la Plata se heredó también de España, la forma de organizar el
Estado, como ordenamiento natural de los diversos niveles de gobierno de una
sociedad, por aplicación del principio de subsidiariedad, que España puso en
práctica varios siglos antes de que fuera definido por los Papas. En nuestra
Patria surgió un orden político, fundado en el municipio como institución primaria
y en el federalismo como modo de relación armónica en función del bien común.
La
República Argentina se constituyó a partir de las catorce organizaciones
comunales que se desarrollaron luego como provincias, reclamando su autonomía;
el federalismo fue la respuesta a la necesidad de armonizar dichas autonomías,
a fin de constituir la unión nacional. Un ente es autónomo cuando tiene
capacidad de darse la norma que lo regirá, norma que debe subordinarse, sin
embargo, a la norma originaria, propia del ente soberano del que forma parte.
2.
El Gobierno local luego de la Independencia
Al
comenzar en España las dificultades que conducirían a la independencia
americana, la institución municipal demostró su vitalidad: el cabildo abierto
de Buenos Aires, del 14 de agosto de 1806, durante la primera invasión inglesa,
suspendió en sus funciones al Virrey Sobremonte, y confió el mando a Liniers.
Otro cabildo abierto, el 22 de mayo de 1810, produce la ruptura institucional.
Después
de la revolución, los cabildos no sólo siguieron subsistiendo sino que
asumieron un rol preponderante en la vida nacional. Del Cabildo de Buenos Aires
partió la circular del 27 de mayo de 1810, indicando que los diputados del
interior debían elegirse en cabildo abierto. En 1812, tuvo facultades para
aprobar los diplomas de dichos diputados; en 1820, a la caída de Rondeau,
asumió el gobierno. La crisis para el municipalismo en la Argentina se produce
por una iniciativa de Rivadavia: la Junta de Representantes de la Provincia de
Buenos Aires, por la ley del 24 de diciembre de 1821, suprime los cabildos para
dar paso a las municipalidades de delegación.
Según
Alberdi, en nombre de la soberanía del pueblo se quitó al pueblo su antiguo
poder de administrar sus negocios civiles y comerciales. En efecto, se
reemplaza el gobierno municipal descentralizado, característico del derecho
hispánico, por el sistema francés de municipios, propio de los regímenes
unitarios. (2)
3.
El régimen municipal argentino
Sarmiento
-en Comentarios de la Constitución-, sostenía que no pueden coexistir
legislaturas provinciales y cabildos municipales. Consideraba que, si se
restablecieran las antiguas municipalidades, según las normas españolas, sería
preciso suprimir las legislaturas. Ni la palabra cabildo debe nombrarse si se
quiere evitar la confusión. Por ello, propone adoptar el régimen municipal de
Estados Unidos, que había visto en el Estado del Maine, suprimiendo los
Cabildos como cuerpos deliberativos, cuyas funciones son otorgadas a las
legislaturas provinciales. El municipio sólo designaría funcionarios locales.
.Alberdi
-en Estudios sobre la Constitución Argentina de 1853-, en cambio, y
rebatiendo a Sarmiento, reconoce los antecedentes hispánicos del municipio y su
pensamiento influyó positivamente, pues fue seguido por la mayoría de las
Provincias su proyecto de Constitución para Mendoza. De no haberse adoptado el
sistema de concejos deliberantes con facultades propias, frente a las
legislaturas, la autonomía del gobierno municipal hubiera desaparecido por
completo.
La
Constitución Argentina, en 1853, fijó a las provincias en su Art. 5, entre
otras condiciones, la de “asegurar el régimen municipal”. La frase no figuraba
en el proyecto de Alberdi y fue estampada de puño y letra por el constituyente
cordobés, Juan del Campillo. El hecho de no haber estado prevista esta
institución en el proyecto y al no haberse debatido el punto en el Congreso,
promovió la confusión y la polémica entre los autores. (3)
Por
otra parte, al haberse tomado como modelo para las competencias municipales la
ley orgánica de la Municipalidad de Buenos Aires, promulgada por el propio
Congreso Constituyente, actuando como Congreso ordinario, en 1853, prevaleció
una interpretación del régimen municipal, reducido al tipo de municipio de
delegación. De allí que las provincias organizaran municipios autárquicos, con
atribuciones establecidas por ley, de manera uniforme, como órganos
descentralizados del Estado provincial, sin autonomía.
La
Corte Suprema de Justicia de la Nación, en 1930 -en el caso Cartagenova-
definió al municipio como la administración de aquellas materias que conciernen
únicamente a los habitantes de un distrito, sin otras atribuciones que las
determinadas en las leyes de su creación.
De
todos modos, el modelo que se pretendió aplicar ortopédicamente, fracasó por no
ajustarse a nuestra realidad histórico-social. Y, a mediados del siglo XX,
comienza lentamente a revertirse la situación. Desde 1983, el proceso de
reformas constitucionales se acelera de tal modo que hoy la mayoría de las
provincias incluyen en su norma fundamental la autonomía municipal. Ellas
reconocen, como lo hace la actual de Córdoba, en su Art. 180, la existencia del
Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia.
Este
proceso culminó en marzo de 1989, con un fallo de la Corte Suprema de la Nación
-Revademar contra Municipalidad de Rosario- en el que modifica la
jurisprudencia, determinando que los municipios no son entidades autárquicas,
sino órganos de gobierno.
Poco
después, en 1994, la Convención Nacional Constituyente modificó el anterior
Art. 106, adoptando en el Art. 123, el siguiente texto: “Cada provincia dicta
su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el Art. 5 asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero.”
En
este marco jurídico, muchas ciudades poseen ya una Carta Orgánica Municipal,
sancionada por decisión de sus propios vecinos, lo que constituye la máxima
expresión posible de su autonomía, e implica el regreso a la tradición
histórica argentina.
4.
Conclusión
Afortunadamente,
la Argentina que heredó de España una vigorosa forma de gobierno municipal,
está retornando a esa concepción originaria, en el mismo momento en que en la
madre patria se abandona el rico acervo de los concejos castellanos, para
adherir al modelo social-demócrata de municipio, que procura el máximo de
independencia del gobierno local, vinculado directamente a un gobierno mundial,
por considerar innecesarios los Estados nacionales. Este modelo está
representado por la Federación Mundial de Ciudades Unidas, cuyo expresidente,
Pierre Mauroy declaró en nuestro país: “vamos a pasar a una etapa decisiva
porque nuestras fronteras se van a borrar y Europa será una Europa de
ciudades”. (4)
Consideramos
que la fidelidad al sentido hispánico de autonomía, nos debe impulsar a
sostener una verdadera descentralización política, que debe ser paralela a un
fortalecimiento de la autoridad del Estado nacional. Este enfoque no confunde
la autonomía municipal con desvinculación de un orden político superior; el
municipio autónomo se debe subordinar a un Estado soberano, en el marco de un
mismo ámbito geográfico. El gobierno local alcanza su pleno desarrollo cuando
es parte de una unidad de destino en lo universal.
1)Rosa,
José María. “Del municipio indiano a la provincia argentina”; cit. por
Civilidad, Nº14, Noviembre-Diciembre/1983, p. 5.
2)
Bernard, Tomás. “Régimen municipal argentino”; Buenos Aires, Depalma, 1976, p.
4.
3)
Torres, Julio Cesar. “El origen del Municipio argentino. Polémica
Alberdi-Sarmiento”; en Civilidad Nº 21, diciembre de 1987pp. 67-76.
4)
La Voz del Interior, 4-8-1988.
