En la actualidad, resulta
evidente que la acción de planificar constituye un instrumento esencial del
gobierno. El planeamiento constituye el desarrollo de un proceso de toma de
decisiones anticipadas y coordinadas entre sí, con vistas a alcanzar un
objetivo predeterminado. (1)
Varios gobernantes
argentinos utilizaron el planeamiento, pero esporádica y brevemente; quien lo
aplicó en forma sistemática y en mayor medida fue el Gral. Perón. Desde 1944,
cuando el gobierno provisional del Gral. Farrell le encarga crear el Consejo
Nacional de Posguerra, para preparar una transformación del país al terminar la
segunda guerra mundial. Esta experiencia le sirve para, ya siendo Presidente,
impulsar el Primer Plan Quinquenal 1947/51, y luego el Segundo Plan Quinquenal 1953/57.
En el Modelo Argentino
encontramos, en la Segunda Parte del documento presentado por Perón ante el
Congreso el 1-5-1974, una frase significativa que reproduce un párrafo de la
Carta Apostólica Octogesima adveniens
(p. 37), de Pablo VI, haciendo propia la reflexión del flamante Santo:
“La apelación a la utopía
es, con frecuencia, un cómodo pretexto cuando se quiere rehuir las tareas
concretas y refugiarse en un mundo imaginario; vivir en un futuro hipotético
significa deponer las responsabilidades inmediatas.” (2)
La palabra utopía fue
inventada por Tomás Moro, y significa lugar que no existe. En sentido inverso,
el Modelo propone el ideal no utópico de
realizar dos tareas permanentes:
*acercar la realidad al
ideal
*y revisar la validez de ese
ideal para mantenerlo abierto a la realidad del futuro.
Este enfoque realista de la
política, nos debe servir para orientarnos en esta época de globalización donde
existen amenazas y desafíos muy complejos.
Pese a todos los
condicionamientos, la situación internacional, vista sin anteojeras
ideológicas, ofrece - en especial desde 1989- posibilidades de actuación
autonómica aún a los países pequeños y medianos. Por eso no compartimos la
opinión de que la soberanía es inalcanzable por un Estado-Nación en el siglo
XXI, siendo necesario lograr una organización política supranacional, como
sostiene por ejemplo Juan Grabois en un reciente libro (La clase peligrosa,
Planeta, 2018, p. 77).
Pero es imprescindible sí,
que el Estado funcione con la máxima eficacia. Y allí nos encontramos con un
serio problema, que señaló Perón en un mensaje a los Gobernadores el 2 de
agosto de 1973:
“la destrucción aquí ha
comenzado por lo más grave que puede producirse, la destrucción del hombre; ha
seguido por lo más grave que puede haber después de eso, que es la destrucción
del Estado”. (3)
Cuando Perón inicia su
tercer mandato presidencial, el Estado argentino ya no existía. Esto requiere
una explicación; el Prof. de Mahieu describe
al Estado como el órgano de síntesis, conciencia y mando, de una sociedad
territorialmente delimitada, destinado a lograr el bien común. (4)
El ejercicio de las tres
funciones señaladas -la síntesis o integración social, el planeamiento y la
conducción-, es requisito indispensable
para la existencia de un Estado; cuando dejan de cumplirse, el Estado
desaparece, aunque se mantengan las formalidades constitucionales. Eso es lo
que ocurrió en la Argentina, hace 5 décadas. Si un Estado no posee, en acto,
estas tres funciones, ha dejado de funcionar como tal o ha efectuado una
trasferencia de poder en beneficio de organismos supraestatales, o de actores
privados, o de otro Estado.
La soberanía, es la cualidad del poder estatal que consiste
en ser supremo en un territorio determinado, y no depender de otra normatividad
superior. No es susceptible de grados; existe o no. Por lo tanto, carece de
sentido mencionar la "disminución de soberanía" de los Estados
contemporáneos.
Lo que puede disminuirse o
incrementarse es el poder propiamente dicho, es decir, la capacidad efectiva de
hacer cosas, de resolver problemas e influir en la realidad.
Ahora bien, el grave
problema argentino, es que no existe soberanía pues no existe el Estado. De
allí la paradoja de culpar al Estado de todos los problemas, cuando el origen
de los problemas es la ausencia del Estado. Limitándonos ahora al planeamiento
como instrumento de gobierno, nos referimos a un proceso permanente que asegure
la máxima racionalidad en la adopción de decisiones para el logro de los
objetivos del país.
Un plan nacional debe estar
basado en un conjunto de concertaciones que lo hacen patrimonio de la sociedad
y no sólo del gobierno. Su ejecución es de responsabilidad compartida, de las
instituciones públicas, de las asociaciones de trabajadores, de empresarios, de
las universidades y en general de todos los ciudadanos.
El planeamiento como proceso
político administrativo no se agota en la formulación de un plan. Incluye
además, el análisis de la ejecución de las actividades previstas y la revisión
periódica de sus principales programas y
proyectos, evaluándose la viabilidad y consecuencias.
El proceso de planeamiento
abarca tres niveles de elaboración:
*El largo plazo (no menos de
10 años) requiere la definición de las cualidades de la sociedad que se
vislumbra para el futuro y la identificación de las estrategias globales para
alcanzarla.
*El mediano plazo
(coincidente con el mandato de un gobierno), estará a cargo del poder
ejecutivo, con la participación del Congreso.
*El plan de corto plazo
-paralelo al presupuesto anual-, así como su ejecución, corresponde al gabinete
presidencial.
El control de gestión es
parte del planeamiento, requiere un flujo constante de datos que permitan
evaluar el cumplimiento de las metas y detectar las anomalías que se presenten.
El proyecto, sin embargo, es
mucho más que extrapolación en el tiempo; el vocablo se refiere a la
intervención necesaria de la voluntad humana en su configuración.
Existe el riesgo de hacer
futurología, aplicando métodos cuantitativos a los aspectos cualitativos de la
vida social, como si se pudiera revelar el porvenir por computación. Evitaremos
el intento de hacer futurología y su consecuencia más dañina, la ingeniería
social, si reconocemos que la sociedad no es una cosa susceptible de manipular.
Sin embargo, “el futuro es parcialmente controlable”; “el futuro de un pueblo,
entendido como proyecto vital colectivo, puede en buena medida ser regulado
desde el presente”. (5)
“Un plan de la nación no aparece, pues, como
una fórmula mágica, sino como una combinación perfectible de realismo y
voluntad”. (6)
De manera que, no sólo es
posible sino imprescindible la
planificación. Pero siempre, respaldando los planes en el consenso de sus
protagonistas, quienes deben participar en su elaboración, ejecución y
modificación.
El Estado, en su función de
planeamiento, realiza un proceso
permanente con varias etapas:
1. Centraliza la información
que le llega de los grupos sociales; recopila sus problemas, necesidades y
demandas, elaborándose un Diagnóstico.
2. Sobre la base del
diagnóstico, y de las Directivas Políticas que fijan las prioridades, se
confecciona un Modelo de Desarrollo –que equivale a un proyecto nacional-, en
función de los fines comunes, fijados en la Constitución Nacional y en otros
documentos, que señalan los objetivos políticos y los valores que identifican a
un pueblo.
3. Del modelo surgen los
Objetivos, las Políticas para cada área de gobierno y las Estrategias a
utilizar.
4. Recién entonces comienza
la faz técnica del proceso que consiste en la Programación de las actividades
con el detalle de los programas y proyectos concretos, la previsión financiera
y el cronograma respectivo.
5. Mediante el Control de
Gestión, se evalúa no solamente el grado de cumplimiento de las metas fijadas,
sino también las otras etapas del proceso, de manera de corregir los errores en
el diagnóstico, los objetivos, las políticas y las estrategias, adaptando el
plan a las circunstancias cambiantes de la realidad.
Para que un plan nacional
sea implementado eficazmente, y logre el apoyo de todos los sectores de la
sociedad, además de la ya citada concertación previa, se requiere “contar con
funcionarios estables, de la mayor capacidad, que permanezcan ajenos a los cambios
políticos”, como lo expresa el Modelo Argentino (7).
Esto exige abandonar la
administración pública clientelista, opción que se mantiene desde hace mucho
tiempo, al margen de los cambios de gobierno, y que consiste en la cobertura de
la mayoría de los cargos estatales por la simple voluntad de las autoridades.
Basta mencionar algunos
datos oficiales del Ministerio de Modernización: en la administración nacional
hay 2.300 cargos de directores y coordinadores, que según la legislación
vigente deberían estar nombrados por concurso; sólo hay 72 de ellos
concursados, estimándose que para el 2020 estarían concursados la mitad de los
cargos (La Nación, 5-8-2018).
Un estado moderno requiere
que los organismos públicos estén a cargo de empleados permanentes, designados
en función del mérito. La administración pública, integrada por funcionarios de
carrera, designados y promovidos por concurso, constituye la mejor garantía de
eficiencia del estado, al servicio de la sociedad, y un elemento necesario para
el proceso de planeamiento.
El nuevo modelo de gestión,
deberá quedar reflejado en la legislación; en la ley de Presupuesto, deberá
detallarse el número de cargos de nivel político, que, para el orden nacional,
no debería superar la cantidad de 500 funcionarios, quedando fijada la
obligación de cubrir todos los demás cargos por concurso de antecedentes y
oposición.
En una concepción no
totalitaria el planeamiento estatal sólo será vinculante para el propio Estado,
y meramente indicativo para el sector privado. La autoridad pública no debe
realizar ni decidir por sí misma lo que puedan hacer y procurar comunidades
menores e inferiores. Pero, debido a la complejidad de los problemas modernos,
el principio de subsidiariedad resulta insuficiente para resolverlos sin la
orientación del Estado, que mediante el planeamiento se dedique a estimular, coordinar, suplir e integrar la
acción de los individuos y de los grupos intermedios.
En conclusión:
Un proyecto nacional puede
contribuir, en ésta época signada por el fenómeno de la globalización, a
compatibilizar la inevitable integración del país con los demás países, con la
preservación de la propia identidad cultural, haciendo explícito lo que somos a
fin de buscar lo que debemos ser; lo contrario sería abandonarse al futuro sin
prudencia, de la mano de un empirismo más o menos ciego. (8)
Exposición realizada en el
Congreso “Primero Argentina”, Córdoba, 17-11-18
Referencias:
1) Moreno, Antonio Federico. “El planeamiento y
nuestra Argentina”; Corregidor, 1978, p. 24.
2) Perón, Juan. Modelo Argentino, 1974; El Cid Editor, 1986, p. 88.
3) Perón, Juan. Perón en la
Argentina 1973; Vespa Ediciones, 1974,
p. 58.
4) De Mahieu, José
María. “El Estado comunitario”; Arayú, 1962.
5) de Imaz, José Luis. “Nosotros mañana”; Eudeba,
1968, p. 9.
6) Massé, Pierre. “El plan o el antiazar”;
Barcelona, Ed. Labor, 1968, p. 37.
7) Perón, Juan. Modelo
Argentino, p. 129.
8) Pithod, Abelardo. “Proyecto Nacional y
orden social”; en: AAVV. “Planeamiento y Nación”; OIKOS, l979, p. 63.
